2a fase, Seguimiento y Protección Social Universal.

ETAPA DE SEGUIMIENTO

I. Marco teórico conceptual[1]

a) Aspectos generales.
1. Con frecuencia se ha recalcado la necesidad que nuestras propuestas tengan carácter operativo y no solamente abstracto. Sin embargo, ello no quiere decir que nuestras acciones no tengan un fundamento teórico y conceptual preciso, sin el cual la identificación de supuestos y la formulación de hipótesis, tanto como la priorización de los modelos particulares de intervención, no tendrán consistencia, ni podrán en consecuencia, entregar los resultados esperables[2]. Esta contribución al trabajo colectivo, que ha supuesto una división de tareas, de acuerdo a un criterio que va de lo general a lo particular, incorpora asimismo, dos propuestas operativas.

2. La 2ª Fase del Chile solidario, o etapa de seguimiento, se presenta como el momento actual de desarrollo del sistema de protección social chileno. Esto significa: a) el resultado de las políticas de los gobiernos de la concertación para enfrentar la inequidad, b) el marco de la Ley N°19.949 y el Reglamento del Chile Solidario, c) el programa de gobierno de la Presidenta Bachelet y d) la necesidad de definición de metodologías que permitan el adecuado seguimiento de las familias que egresan de los primeros dos años del programa Puente, para garantizar los objetivos de su participación autónoma en la sociedad y su acceso a la oferta programática existente en la red social.

3. Las características inéditas del enfoque universal[3] del sistema de protección social que desarrollamos, implican que este momento actual de la construcción de un sistema nacional de protección social, se encuentre en una transición que debe conjugar de manera sistémica las áreas compuestas por los desarrollos actuales del Chile Solidario y las de aquellos nuevos -y aún más complejos- desafíos que impone la creación de un sistema que cubra a todos los chilenos. Este tránsito entre “lo que hay” y lo que viene, está a nuestro juicio marcado por al menos las siguientes transformaciones: el paso de la focalización a la universalización, la de la estratificación a la integración, la de la lógica central a la descentralización, la de la oferta a la demanda y la de mínimos a derechos.

4. Aunque todos los ámbitos señalados, se encuentran como orientaciones desde la formulación de las políticas actuales, se constata un tratamiento diverso, disperso en diferentes equipos, unidades y personas y de distinta profundidad en cada uno de ellos. No siendo este el lugar apropiado para entrar en el detalle, señalemos sin embargo lo necesario de construir interfases activas[4], que asuman decididamente la orientación del cambio y propendan a su superación paulatina a través de series ordenadas de acciones conducentes a dicho fin. Por otra parte, se impondrá la necesidad adicional de agregar nuevas categorías y dimensiones a lo ya existente. La primera y -tal vez- más importante de estas nuevas categorías, es la de la cultura, recientemente incorporada con el nuevo gobierno a la protección social.

5. En resumen, podemos decir que contamos con una base de seguimiento, “esto es el bono de egreso, que cada familia recibe mensualmente por tres años. El contacto mensual de Chile Solidario a través del bono que entrega el INP. En la Ficha Final están las condiciones específicas de egreso por familia y por persona. Lo que no tenemos aún, es una metodología de seguimiento, que de cuenta de las condiciones que requiere la familia para su fortalecimiento en la red social de la oferta programática”[5].

b) El Programa de Gobierno como marco para la Protección Social[6]
6. En efecto, se constata que todo el desarrollo del programa está marcado por el impacto del “nuevo escenario histórico”, es decir por la internacionalización o la globalización y que ello es efectivamente transversal a todas las áreas programáticas que aborda. De tal manera, se puede responsablemente decir que la globalización es el eje central del programa y el foco de todos sus contenidos. La visión del programa y la marca de esta nueva etapa de gobierno que expresa, está marcada por el impacto de la globalización plena y ello tanto en lo que concierne sus aspectos positivos, destacados como continuidad y oportunidades, como en lo negativo: posibilidades de reversión económica debido a eventuales crisis económicas. A lo largo de todo el documento se subraya en múltiples párrafos el impacto local de una interdependencia cada vez mayor entre los países, que requerirá un cada vez más alto nivel de exigencias, que pondrán a prueba las capacidades de integralidad, innovación y eficiencia no solo del gobierno, sino de la sociedad en su conjunto[7].

7. La segunda observación es que el programa está referido a un nuevo momento de la historia de Chile, es decir que aunque se da por sentado que hay una continuidad en lo político y lo económico, se van a producir ciertos cambios que marcarán cualitativamente la continuidad. Aunque la base programática de este cambio se señala en el punto anterior es bueno recalcar que el efecto interno del mismo, implica que el salto al desarrollo no está referido estrictamente a la esfera material, ni se cuantifica por los ingresos, sino que remite a otras dimensiones mucho más abstractas y complejas (en rigor: simbólicas), tales como “libertad”, “equidad”, “justicia”, “hacer de Chile un país más acogedor”.

c) Lineamientos de una metodología de operacionalización.
8. La aplicación de una metodología de “multicriterio”, sobre la base del programa de gobierno, sirve para hacer realidad el llamado a instalar capacidades de análisis unificadas en equipos a nivel central y territorial. Para ello, se construye una base de dimensiones, que permitan establecer metas, acciones específicas, responsables asociados, etc., es decir, que permita ir “bajando” las ideas a su concreción. Tarea realizada en el ámbito de la Gestión Territorial Integrada de la III Región, y actualmente en ejecución, por el equipo liderado por el SEREMI respectivo (www.gti-atacama.cl ), se propone trabajar el diseño de una matriz que permita considerar estas dimensiones de acuerdo al cumplimiento de los mínimos (podría ser en la lógica binaria de “cumple” y “aporta”), para ver si y en que medida, hay correspondencia entre los mínimos y el programa de gobierno, o si se prefiere, como vamos avanzando hacia las metas que nos hemos propuesto. Sigue un desglose de los criterios establecidos en el programa de gobierno en el ámbito de la Protección Social.

PROTECCION SOCIAL

DESIGUALDAD ES INEQUIDAD

PROTECCIÓN SOCIAL PARA VENCER LA INSEGURIDAD

EDUCACIÓN, BASE DE LAS OPORTUNIDADES
CALIDAD DE LA EDUCACIÓN
EQUIDAD DESDE EL PRINCIPIO
LA GESTIÓN EDUCATIVA LA HACEMOS TODOS
LA EDUCACIÓN TAMBIÉN ES FORMACIÓN
CAPACIDAD, ÚNICO REQUISITO PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR
EDUCACIÓN A LO LARGO DE LA VIDA

MAS Y MEJORES EMPLEOS
PROGRAMAS DE GENERACIÓN DE EMPLEO
TRABAJO PARA LAS MUJERES DE CHILE
EMPLEO JUVENIL
CAPACITACIÓN LABORAL
PERFECCIONAR EL SEGURO DE CESANTÍA

PROTEGER LA SALUD
HACIA UN ESTILO DE VIDA SALUDABLE
REFORZAR LA ATENCIÓN PRIMARIA.
MEJORAR LA SALUD PRIVADA
RESPETAR AL PACIENTE
LA SALUD DE LOS ADULTOS MAYORES

PROTECCIÓN EN LA TERCERA EDAD
LA PREVISIÓN Y EL TRABAJO
UNA REFORMA CIUDADANA
COMPROMISOS PARA LA REFORMA
SOLUCIONES PARA LOS PENSIONADOS DE HOY

NO MAS MARGINADOS
INTEGRACIÓN DE LOS MÁS POBRES
ENVEJECIMIENTO EN COMUNIDAD
RECONOCER LAS REALIDADES DE LAS PERSONAS

d) Enfoque de derechos.
9. “En la política social nacional, este enfoque implica reunir y expresar el conjunto de objetivos, normas y sistemas por medio de los cuales la sociedad se compromete a garantizar los derechos sociales, económicos y culturales, y pretende crear y consolidar capacidades y oportunidades para que las personas incrementen su bienestar, cuenten con mayor libertad e influyan en las decisiones que les afectan. Una política social entendida como un marco ético político amplio, significa introducir como criterio prioritario de diseño, ejecución y evaluación de esa política, su contribución al respeto, garantía y exigibilidad en el cumplimiento de ciertos derechos reconocidos como básicos para la gestión de un Gobierno, en el marco de una apuesta de desarrollo nacional. El enfoque de derechos sirve como parámetro para determinar de que modo la oferta de programas y servicios aporta al cumplimiento de los derechos de las personas y también para determinar de que manera la inversión pública y los modelos de intervención aportan a reducir las brechas que afectan a la población, en distintas áreas.”[8]

10. La perspectiva de “derechos”, es precisamente una de las orientaciones mas claras de la internacionalización de las políticas públicas. Es así que en el marco de los acuerdos de Naciones Unidas y particularmente en el Consejo Económico y Social (ECOSOC de las UN), se acuña y utiliza abundantemente la sigla DESC por “Derechos Económico Sociales y Culturales“. El tercer informe de nuestro país a ese Consejo, lo explicita: “la contribución mas significativa de esta perspectiva al momento actual de políticas sociales en Chile, es la incorporación continua de una nueva visión de desarrollo, una perspectiva en la que los derechos económicos, sociales y culturales son el marco ético para todas las políticas sociales y económicas. Es más, el aporte de este enfoque es muy significativo en el campo de las estrategias de erradicación de la pobreza”[9].

11. En esta misma perspectiva, de reconocimiento nacional de acuerdos internacionales, anotemos que en el Programa de Gobierno de nuestra Presidenta Bachelet, se establece que la transformación de las políticas sociales en derechos, fue ya una realización del gobierno del presidente Lagos, quien logró este cambio con la implementación del seguro de cesantía, el Sistema Chile Solidario y el Plan Auge.[10] No obstante, aunque el enfoque de gobierno, reconoce la vinculación entre los programas sociales y la base que conforman los derechos humanos, parece una necesidad, para seguir democratizando la sociedad y sus instituciones, avanzar decididamente hacia la exigibilidad judicial de los mismos. Esta es, por otra parte, la recomendación de las Naciones Unidas.

12. En realidad, es difícil entender que los programas sociales se sustenten en derechos humanos, cuando no hay forma de exigir que se cumplan. Esta ausencia de un marco normativo y legal, orientador en la materia y que permita la delimitación de responsabilidades, tendría además el efecto perverso de ahondar la brecha entre aquellos que formulan los programas y sus beneficiarios, aumentando el lastre “centralista” de las políticas públicas. En efecto, si existiera el concepto de exigibilidad de derechos, las funciones críticas se podrían ejercer –llegado el caso-, a través de la justicia y los mecanismos legales que la faculten. Al no existir exigibilidad de derechos, el no cumplimiento de los “mínimos” –es decir de los derechos-, no puede conducir más allá y de no haber cumplimiento de las metas, el mundo gubernamental, no tiene que sentirse “presionado” por una ciudadanía relativamente ausente en la participación, diseño, evaluación y retroalimentación de las políticas públicas, cuestión que la exigibilidad de derechos contribuiría a corregir.

e) Prospectiva en Protección Social.
13. Uno de los aspectos más importantes que nos parece percibir en el análisis, es que el sistema, encuentra a su elemento a la vez central y tácito, el factor temporal. Aunque ningún manual diga que un sistema se articula en función del tiempo, ello es porque se da por sentado que tanto la integralidad, la totalidad y la retroalimentación se sitúan en un marco temporal. Sin embargo, al no hacer explícita la dimensión temporal, desaparece el futuro y por ende la perspectiva estratégica, limitándose el quehacer a una atiborrada y confusa práctica del cotidiano por si mismo. De tal manera, resulta imperativo y como una de las más urgentes necesidades del Sistema, incorporar la prospectiva al análisis y concepción de la protección social.

14. Hay una premisa de las orientaciones internacionales –frecuentemente ignorada en el ejercicio de nuestra función pública-, y es que se debe tener una visión de futuro, incorporada a los procesos actualmente en desarrollo[11]. En efecto, pensar adónde vamos, como lo estamos haciendo y por qué, es un proceso tan importante como difícil. La prospectiva en Protección Social, se debe a lograr este eje virtual de articulación entre lo que se está haciendo, el sistema de evaluación que lo debe acompañar como preocupación inmediata y los escenarios que es posible anticipar en el futuro.

15. Por cierto el campo emergente de las nuevas tecnologías juega a este respecto un rol muy importante tanto porque ha permitido reactivar operativamente el diálogo sobre el tema en un plano concreto, como porque nos ha dotado de las herramientas que permiten compartir los escenarios y construirlos en conjunto[12]. En el Sistema Chile Solidario, la gestión sistémica, generación de redes y Gestión de la Información y del Conocimiento, son partes integrantes de este nuevo modelo de Protección Social y tres de sus más importantes riquezas[13].

f) Habilitación en Protección Social. Redes humanas y tecnológicas.
16. El instructivo presidencial Nº 005 del 11 de mayo de 2001, señala los ámbitos, principios, modalidad de implementación y cambios internos en el ámbito público en los cuales se desarrollará el Gobierno Electrónico (“Por Gobierno Electrónico se deberá entender, el uso de las tecnologías de información y comunicaciones que realizan los órganos de la administración para mejorar los servicios e información ofrecidos a los ciudadanos, aumentar la eficiencia y eficacia de la gestión pública e incrementar sustantivamente la transparencia del sector público y la participación ciudadana”).

17. La apropiación comprensiva de las tecnologías es una de las mayores riquezas desafío implícito en la implementación del sistema de protección social. Esto es, que el dato no basta con que sea incorporado a un sistema de información, sino que tiene que adquirir significado, lo que quiere decir que se le otorgue contenidos en sus contextos de origen y expresión, es decir, en las localidades.

18. La política de gobierno en protección social, está dirigida a los municipios, quienes deben ser los que definan las condiciones particulares que asume el diseño universal de derechos en términos específicos y de acuerdo a los criterios de pertinencia que buscamos. La municipalización pasa por la apropiación comprensiva de las tecnologías que conforman la columna vertebral de la protección social universal, tanto en sus aspectos de gestión en red de procesos, como de generación conceptual de significados autónomos, que serán entonces el contenido real del vehiculo que las herramientas permitan transmitir.

19. Esto a su vez, requiere de la aplicación de estrategias concretas de retroalimentación que permitan la interacción permanente con los actores de la red social y los beneficiarios para avanzar así hacia a la plena concordancia entre oferta pública y las necesidades sociales en el territorio, de manera a convocar a las municipalidades y las familias a participar en un diseño comprensivo que al tiempo que rescate sus características universales, sea al mismo tiempo capaz de expresar las características diferenciales de lo local y se constituya en un referente activo de la participación y la pertinencia de las políticas.

g) Propuesta de Seguimiento: el ICPS[14].
20. Se trata de establecer un sistema que de cuenta de la gran complejidad de la situación y que se ajuste a las herramientas y desarrollos actuales. De esta manera, se propone un trabajo de cruce de variables que, desde una óptica territorial, permita hacer una “evaluación[15]”del desarrollo actual del sistema de protección social, corregir sus deficiencias de tal manera que se pueda cumplir con las metas de terminar con la indigencia y capacitar a las personas para que sean capaces de participar de manera autónoma en la oferta programática de la red social, para avanzar en la construcción de un sistema nacional de protección social de carácter universal para todos los chilenos.

21. De esta manera, se propone trabajar con el cruce de cuatro bases de datos -las tres primeras de las cuales existen y están en línea-, para elaborar un Índice Comunal de Protección Social (ICPS).
- Ficha Final del Puente, que nos entrega el estado de cumplimiento de los 53 mínimos trabajados por las familias.
- Índice de Desarrollo Humano (IDH) PNUD-Mideplan, que permite incorporar una dimensión actualizada y correlativa del estado de desarrollo de las comunas
- Los índices de desarrollo municipal, considerados en el SINIM, que permiten determinar el nivel de conectividad y otros, lo que permitirá no solo afinar el mapa construido, sino establecer una política concreta de relaciones en red y de asistencia desde el nivel central.
- Proyecciones de desarrollo regional, fundamentalmente para determinar cual es el estado de “trabajo” de la Región que consideramos y dentro de la cual se encuentra la comuna (y la familia).

En un primer nivel de avance, se trabaja en la habilitación de la información del IDH (Mideplan-PNUD) disponible en la página de inicio del ministerio, en el sitio de los indicadores del SEIS, con ayuda de los colegas del SiiS, en cuya Plataforma se aloja.


rmh/.

notas:

[1] De acuerdo a los siguientes fuentes bibliográficas consensuadas por el equipo de la unidad
a) Programa de Gobierno de la Presidenta Bachelet.
b) Trascripción de Intervención de V. Silva en reunión con los Seremis.
c) Estrategia de Intervención Integral a favor de familias en extrema pobreza. Documento de la División Social. Mideplan, 2002.
d) Perspectiva de Derechos. Estrategia de fortalecimiento de la política social para la década del 2000. División social, Mideplan.
e) “Caja de herramientas”. Secretaría Ejecutiva Chile Solidario. Marzo 2006.
[2] Estrategia de intervención integral a favor de familias en extrema pobreza. División Social, Mideplan, enero 2002. p.22
[3] Vale decir, entender que las redes de protección social se generan, permanecen y operan con el objetivo de apoyar y mantener sobre ciertos pisos, a todos y cada uno de los chilenos
[4] El concepto de interfase, se utiliza en cibernética para indicar el campo en que se produce la interconexión, el traslape y la transformación de una cosa en otra. Por extensión se utiliza también como el dominio en que opera la “traducción”, es decir en que un lenguaje, es “entendido” por otro.
[5] Verónica Silva. Jornada con los Seremis. Trascripción.
[6] Limitaciones de espacio, hacen que solo se destaquen de manera sintética dos aspectos de los comentarios acerca de las características del programa. En razón de su importancia estratégica, señalamos como el eje del programa su relación con la globalización, destacamos puntualmente el aspecto cualitativo de los cambios que este gobierno vehicula y –aparentemente- en el otro extremo, sugerimos un desglose de las áreas que el programa comprende en relación a la protección social.

[7] Lista de hipervínculo a algunos sitios Web pertinentes a esta dimensión y borrador de trabajo en su totalidad (no reducido) en http://www.estudiosenproteccionsocial.blogspot.com/
[8] “Caja de herramientas”, Cuaderno N°6. p.29. Chile Solidario Mideplan, Marzo 2006.
[9] Consejo Económico y Social de las NU. Tercer Informe de Chile sobre la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. UN 2003.
[10] Programa de gobierno de Michelle Bachelet.
[11] Aunque no se subraye con frecuencia, las UN consideran que para lograr las Metas del Milenio, es necesario que los países desarrollen cinco principios que son como la “base” del éxito: 1. Visión de futuro, 2. Voluntad política, 3. Financiamiento adecuado, 4. Equipos de trabajo idóneos y 5. Flexibilidad para enfrentar un mundo siempre cambiante.
[12] Material interesante al respecto, puede ser encontrado en el sitio de la Unión Europea, dedicado a la investigación sobre el tema http://cordis.europa.eu/foresight//visions.htm#infosoc
[13] V.Silva. Trascripción citada.
[14] Con ello se respondería a la necesidad de “perfeccionar los sistemas de captura y recuperación de aprendizajes que sirvan tanto a la mejor implementación de CHS como a la futura ampliación del Sistema de Protección Social, así como a levantar indicadores de medición de resultados aptos para grandes números de la población y en consecuencia, superar la casuística y los meros estudios cualitativos, discontinuados, en base a pocas fuentes de información”. V. Silva, trascripción citada.
[15] De acuerdo a la definición oficial: Artículo 76 del Reglamento del Chile Solidario.