cuaderno x. Introducción, Interoperatividad I.

(Cuaderno X).

Tecnologías de la información, coordinación intersectorial, protección social: el modelo estratégico SiiS.

“Tengo la convicción que la razón principal del por qué se han mejorado a lo largo de la historia las condiciones de vida de la humanidad y de cómo se siguen mejorando para cada vez mayor cantidad de gente, radica en la transmisión de tecnologías y en las ideas que las sustentan”.
J. Sachs. The End of Poverty, Penguin, New York, 2005.

Introducción.
Varias razones justifican que hayamos dedicado uno de los cuadernos de esta serie al ámbito de la Nuevas Tecnologías de la Información y Comunicación (TICs), que identifican nuestra gestión. En efecto, la rápida y veloz introducción de las mismas en el último decenio, así como el rol preponderante que el supremo gobierno les ha otorgado en el proceso de modernización y reforma del Estado, las han convertido en un importante agente de cambio, cuyos alcances, impacto y significación, deben ser considerados con detención. En este mismo sentido, cabe destacar el alcance internacional que las TICs necesariamente implican. Por otra parte, nuestra concepción de “redes tecnológicas al servicio de la población” (y no a la inversa, como es frecuente en la dimensión “tecnocrática” de nuestro medio…) y la consciencia de los alcances políticos y humanos al servicio de las cuales deben encontrarse las tecnologías, ha hecho que nuestro componente de Sistema Integrado de Información Social (SiiS), encuentre como una necesidad consustancial a su labor, la generación de un espacio de diálogo reflexivo con los distintos actores socio-técnicos. En otras palabras, nuestra labor ha estado durante el año marcada por la necesidad de comprender el proceso que generábamos. En este sentido, acá no hacemos sino una muy escueta síntesis de nuestra producción en tanto Laboratorio de Inteligencia Colectiva (LINC) y a los doce sitios Web vinculados que generamos en esa óptica durante el 2005 y dónde el lector interesado podrá seguir en profundidad nuestro desarrollo e interactuar en la tarea común de construir la democracia avanzada de la sociedad del conocimiento www.siischilesolidario.blogspot.com

De esta manera, el presente “cuaderno” no tiene el carácter pragmático que identifica a los anteriores, sino que apunta a establecer las condiciones de una reflexión que permita elaborar significados. Finalmente, aunque este no sea el lugar de una auto evaluación de nuestra tarea, tampoco será inapropiado que señalemos los muy importantes logros que hemos obtenido en la tarea de vincular TICs y Protección Social, dotando al sistema Chile Solidario de una plataforma tecnológica que permite la apropiada operación on-line de toda su compleja red de actores, a la vez que configura el territorio dónde opere el Sistema Nacional de Protección Social Integrado y Solidario del mañana.

De esta manera, siguiendo los dos principios orientadores de gobierno en materia de Gobierno Electrónico (a saber: 1. Objetivos claros y precisos, concordantes con las prioridades nacionales, y 2. Aumentar la percepción pública en el sentido que la eficiencia, efectividad y pertinencia de los Servicios públicos, tiene su elemento central en las TICs), en el breve espacio que nos permite la presente publicación, nos ha parecido importante destacar aquí nuestros logros en “interoperabilidad” (o interoperatividad) de servicios, por constituir a la vez el gran desafío que enfrenta el Gobierno Electrónico de nuestro país, la principal demanda del Banco Mundial a nuestro respecto y la base proyectiva de nuestro modelo de protección social. Finalmente, hemos agregado nuestras “27 tesis sobre TICs y Protección Social” para dar cuenta del “espíritu” que nos anima, y adjuntamos como addenda el instructivo presidencial 005/ 2001, que “ordena” el Gobierno Digital, del cual formamos parte y el Artículo 8 de la Nueva Constitución Política de la República, que nos orienta.

Las políticas sociales en la encrucijada.

Experiencia previa, sistema de información y políticas sociales.

Empecemos diciendo que aunque la representación grafica de las ideas tienden a dar una impresión estática (aún de los movimientos que proponen), tienen la doble propiedad de remitir a la imagen como modo de transmisión dominante de nuestra época y de servir de apoyo visual a la palabra. Así, aunque el ejercicio que presentamos apunta a la reflexión dinámica, utilizará igualmente el recurso a la imagen, cuando sea necesario. De esta manera, tal como lo señala la primera imagen que presentamos a continuación, si bien Chile ha desarrollado una vasta experiencia en sistemas estadísticos que permiten el ingreso de las personas a la “oferta” del gobierno en materia de protección social (CAS: 1979, CAS II:1987, Ficha Familia: 2005), como lo ha objetivado la teoría de la “estratificación social” y posee asimismo herramientas técnicas que permiten evaluar periódicamente ex post, su eventual salida (de la condición de pobreza) , como la encuesta CASEN, la transición de modelos societales en que nos encontramos, nos presenta el desafío de concebir, diseñar e implementar sistemas tecnológicos que nos permitan dar cuenta de la evolución efectiva de la dinámica (demanda/oferta/demanda) real que viven los sujetos en la interfase de mediación, o si se prefiere, de gestionar con precisión y pertinencia, los procesos que determinan el logro de los objetivos de política social.

De los resultados de haber asumido con responsabilidad ese desafío, durante un año, da cuenta el presente trabajo.


I. INTEROPERATIVIDAD UNO: CUENTA DE PROCESOS. [1]

“En ecología cognitiva no hay causas ni efectos mecánicos, sino ocasiones y actores. Las innovaciones técnicas hacen posible o condicionan la aparición de diferentes formas culturales. De esta manera, no hay ciencia moderna sin imprenta y no puede haber computadores personales sin microprocesadores. Sin embargo, no las determinan necesariamente. Ocurre acá como en el ámbito biológico: una especie no se deduce de su entorno. Evidentemente no habría peces sin agua, pero el mar no tendría por qué estar obligatoriamente poblado por vertebrados, podría haber contenido únicamente algas y moluscos. Digamos que la variabilidad de un efecto cultural, se explica por el grado de apetencia o resistencia de un entorno” P.Lévy, Les Technologies de l´Intelligence, Plon, Paris 1999, p 169.

a) El modelo que hemos desarrollado.
http://gestion.chilesolidario.gov.cl/moduloseguimiento/

La plataforma SIIS fundamenta su esquema de interoperatividad en el modelo de gestión del sistema de protección social Chile Solidario. Es un sistema de información descentralizado, participativo, de bajo costo, orientado a apoyar la toma de decisiones de la red de actores, con énfasis territorial, para la gestión y operación del sistema de protección social.

Esto quiere decir que nuestro modelo conjuga en la práctica y de acuerdo a las condiciones realmente existentes, las dimensiones teórico conceptuales del diseño de software en sistemas abiertos y la Gestión de Redes de Protección Social.En este contexto, la interoperatividad es entendida no solo como la interrelación o conexión física (de Comunicaciones Mediadas por Computador o CMC), entre los diferentes servicios públicos que deben aportarse información entre si, sino que agregando el criterio político diferencial jerárquico de:a) intercambiar información relevante para el seguimiento del sistema de acuerdo al principio sistémico de la retroalimentación, yb) generar esquemas de trabajo o módulos informacionales de interfase compartidos entre las distintas instituciones de la red social.Esto tiene un eminente sentido práctico, que resulta de la máxima importancia en el complejo y diverso escenario de la Política Pública, ya que cuando se identifica el sentido concreto del objetivo, es decir, el de “para que” se va a poner a funcionar la interoperatividad, se hace mas fácil ordenar el manejo de los datos, visualizar la información que es pertinente para ese objetivo y generar una plataforma que tiene que ver efectivamente con el objetivo de la política. Por otra parte y en el mismo sentido, el que se puedan generar nuevos espacios modulares, de acuerdo a las necesidades de interoperatividad que van siendo percibidas por los actores sociotécnicos a medida que se desarrolla el sistema, hace que nuestra plataforma recoja efectivamente el sentido de "diseño continuo" para el empoderamiento de redes, de acuerdo a las condiciones del “nuevo paradigma”, que transita aceleradamente desde la sociedad de la información hacia la del conocimiento, es decir: pasar de las bases de datos, a su interpretación significante.El modelo general del Sistema de Protección Social Chile Solidario, que recoge la plataforma tecnológica del SiiS, puede ser visualizado por el siguiente esquema gráfico:

Que explicamos como sigue (y de abajo hacia arriba en la figura):
1.- Existe una realidad territorial en la que están asentadas las familias (Familia y territorio)

2.- Hay un modelo de protección social que establece dimensiones y mínimos a lograr por las familias Chile Solidario.

3.- Existen instituciones que configuran una red de relaciones surgidas de la interacción con los diferentes miembros de la comunidad. Esta Red es promovida para relacionar a los servicios públicos en función de los objetivos de la política de protección social. Red que supone y requiere un modelo de interoperatividad a nivel de datos.

4.- Y la solución tecnológica, que opera sobre los elementos de esa interoperatividad, dando adecuada respuesta al modelo de protección social planteado.

b) Nuestro Modelo de datos SiiS.

Es entonces a partir de la yuxtaposición de estos cuatro planos, que el diseño de la Plataforma Tecnológica del SiiS, debió orientar su trabajo a la construcción de la estructura de datos necesaria para el seguimiento de los objetivos mínimos de protección social.Para esto fue necesario determinar que tipo de datos tenia -o debería tener-, la red de servicios públicos (Fonasa, Fonadis, Junaeb, etc.) que estaba operando sobre el Sistema de Protección Social Chile Solidario, de tal manera que permitiera cubrir las expectativas de información que se requieren para hacer el seguimiento y el control del sistema.De acuerdo a este modelo, se hizo un análisis de los mínimos, y de que tipo de datos disponía la institucionalidad pública y de cuales no, a fin de generar un modelo integral y dirigir la captura de estos datos que hoy (diciembre 2005) aunque no está disponible al 100%, si presenta un nivel de avance basal significativo, que se amplía diariamente.Para dar forma al modelo de datos, en consecuencia, no solo tuvimos que juntar la información de que disponían los servicios, sino hacer un recuento de aquella información necesaria de la cual no disponían y que es esencial para hacer un seguimiento y cumplimiento a las CM.A partir del trabajo anterior, se elaboró un modelo de datos que no es un derivado estricto de las 7 dimensiones del sistema de protección social, sino que es más bien una forma funcional de agrupar las bases de datos que manejaban los servicios de acuerdo al tipo de programas que están en ejecución.La información así construida, es el soporte de base de datos de todo el modelo tal como lo indica la lámina que presentamos a continuación y en la cual los cuadros que están en amarillo, representan la información disponible ahora, mientras que aquellos en gris, la información que no está aún disponible. Señalemos que esto último puede deberse a dos causas (que trabajamos en solucionar y que han de resolverse prontamente durante el 2006): que todavía no se tiene un convenio que permita y regule el intercambio de información, o –como ocurre en el caso de los municipios-, que exista el marco reglamentario y esa información sea generada, pero que no esté aún digitalizada. Nuestros equipos de capacitación han de trabajar en ello, al tiempo que se presente y difunda la plataforma tecnológica, ya plenamente operativa.

En el gráfico se aprecian los distintos programas o fuentes de información que operan sobre cada una de las dimensiones del Chile Solidario. Podemos citar algunos ejemplos como:

- En la dimensión de Salud, el programa de ayudas técnicas de Fonadis y el programa crónicos para el seguimiento a los enfermos crónicos (que lleva a cabo el municipio).

- En la dimensión de Educación, dónde de la variedad de programas detectados, en este momento solo se tiene disponible la información proveniente de dos bases de datos: Mineduc y Junaeb.

- En la dimensión de Habitabilidad, hay más información porque el Serviu así lo permite a través del registro de postulantes a subsidios y el registro de propiedad irregular.

- El registro nacional de la discapacidad, no tiene información para dar cumplimiento a algunas condiciones mínimas, en lo que concierne la dimensión de identificación.

Y así hay una serie de programas que dan origen a fuentes de información, las cuales, si estuvieran completas, darían respuesta a la totalidad de los requerimientos de seguimiento, de cada uno de los mínimos del sistema de protección. Por cierto, para que se genere interoperatividad, dónde no existe, las instituciones de la red tienen que contar con Interfaces adecuadas, para que estas se vayan integrando paulatinamente entre si.

Las herramientas de Interfaces, tienen que apoyar la generación de capacidades locales para que esa información se incorpore a un sistema digital mayor y que pueda ser utilizado no solo por el nivel central, sino que apoye la gestión de ese nivel desde lo local. En estos momentos, mucha de la información levantada a nivel local, al ser transmitida a otros niveles del estado, simplemente se agrega y pierde su carácter particular, con lo cual no se ajusta a los requerimientos necesarios del sistema, que requiere hacer un seguimiento preciso y actualizado de las personas insertas en el sistema de protección. Para cada institución se generó una meta data, que se va agrupando por períodos, los cuales son individuales para cada una de las fuentes de información. Por otra parte, también generamos para cada uno de estos elementos, un formato de datos flexible y multidimensional, es decir, que fuese informado no solo por un servicio, sino que la fuente de información pudiera ser múltiple. Por ejemplo, se puede tener información de Mineduc y de otro servicio, que puedan informar sobre campos relacionados. Sin embargo, como cada servicio manda la información en el formato que puede y no se ha llegado a la estandarización, debimos establecer modelos estándar y un protocolo de comunicación para cada registro, en el cual se nos informa del estado actual del mismo y se establece el formato requerido para el intercambio de información.En definitiva el modelo de interoperatividad que desarrollamos, fue concebido como una continua retroalimentación y diseñado prácticamente como la relación entre los diferentes servicios públicos que no solo aportan información, sino que lo hacen con un criterio que es el del seguimiento del sistema de acuerdo a ciertos esquemas conceptuales de trabajo compartidos.

En definitiva, podemos afirmar que nuestro ministerio ha asumido con plenitud y madurez creciente la labor de la Protección Social y que esta labor, que ha significado un cambio de enfoque y la implantación de una visión de futuro, se objetiva y se aprecia en la Plataforma Tecnológica del SiiS/ Chile Solidario, dónde, al mismo tiempo que incorporamos la Ficha Familia, hemos desarrollado toda una serie interactiva de módulos que permiten el seguimiento y por ende el conocimiento de la evolución real de las familias y personas que forman parte de la Red Asistencial del Sistema de Protección, de acuerdo a la propia retroalimentación de las necesidades detectadas por nuestros equipos de trabajo. De esta manera se ha recogido adecuadamente el mandato de transitar de una concepción asistencial a una promocional en Protección Social. Ello ha significado que pasamos de manera práctica y real desde una concepción estática de la realidad social, a una que concibe a los sujetos como actores efectivos dotados de dinámicas socioeconómicas y territoriales propias.

[1] Aunque en muchos lugares se encuentra el concepto “interoperabilidad”, hemos preferido utilizar el término de “interoperatividad”, por su mayor proximidad semántica con la metodología de acción que implica lo “operativo”, que desarrollamos en relación a los territorios (“Territorios Operativos”). Siendo sin duda las definiciones “estandarizadas”, parte de la tarea necesaria a desarrollar en el ámbito teórico conceptual que nos ocupa, señalaremos por el momento, que ambos conceptos pueden ser utilizados indistintamente.